Институт генерал-губернаторства в Российской империи

Любовь Владимировна Климова – аспирант Московского государственного областного университета.

 Созданная в XVIII в. система управления Российской империей включала в себя институт генерал-губернаторства – главный орган власти на местах. Генерал-губернаторы обладали обширными полномочиями, являясь личными представителями императора на вверенных им территориях. В советской историографии утвердился взгляд П.А. Зайончковского на генерал-губернаторов, как на «искусственное средостение между губернской администрацией и верховной властью»[i]. Однако в последнее время появляются исследования, в которых утверждается, что «лишь лицо, наделенное полномочиями, свойственными должности генерал-губернатора, могло объединить все части местного управления для достижения общей цели»[ii], поэтому в определенных условиях учреждение генерал-губернаторств приносило свою пользу.

Во второй четверти XIX в. в условиях обострения социально-политического кризиса в России генерал-губернаторам предоставлялись все большие полномочия по борьбе с крамолой[iii]. Именно на генерал-губернаторов, провозглашенных «главными блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия», возлагалась основная ответственность по охране порядка и спокойствия в регионах. Тем не менее, на протяжении второй половины XIX в. наблюдалась тенденция отхода от практики генерал-губернаторского управления. В 1856 г. было упразднено Харьковское генерал-губернаторство, в 1866 г. – Санкт-Петербургское генерал-губернаторство, в 1874 г. ликвидированы Новороссийское и Бессарабское генерал-губернаторства, в 1876 г. – Прибалтийское, в 1881 г. – Оренбургское, в 1882 г. – Западно-Сибирское. Почему же это происходило?

Появившаяся в России в результате реформ Петра I должность генерал-губернатора вплоть до 1775 г. имела почетный характер и мало чем отличалась от губернатора. Формирование при Екатерине II разветвленной системы местного управления вызвало необходимость создания органа местного надзора, контролирующего работу новых учреждений на местах. Таким органом по «Учреждениям о губерниях» 1775 г. стал генерал-губернатор (государев наместник), в чьем подчинении, как правило, находилось две губернии. Однако отсутствие в законодательстве четкого разграничения между компетенциями генерал-губернаторов и губернаторов, а также разделения административных и контрольных функций самих генерал-губернаторов приводило, с одной стороны, к обременению наместников делами непосредственного управления, а с другой – ослабляло их деятельность по контролю губернаторов и губернских учреждений. Кроме того, надзор за местным управлением, точно не определенный законодательством, стал зависеть от личных качеств наместников, облеченных чрезвычайной властью.

Противоречия, заложенные в институт генерал-губернаторства екатерининскими «Учреждениями о губерниях» 1775 г., не были разрешены и в последующие царствования. Павел I изменил административное деление России, перекроив около половины губерний (некоторые уменьшил, другие увеличил). Коллегии в столице были восстановлены, генерал-губернаторства как повсеместный институт власти были отменены. Губерния, управляемая гражданским губернатором, стала основной административно-территориальной единицей. В «окраинные» губернии, а также в обе столицы (в силу их особого статуса) кроме гражданских назначались и военные губернаторы. Александр I, напротив, восстановил почти все учреждения местного управления и суда, а также сословные органы, созданные благодаря реформам 1775–1785 гг. Основное же внимание император сосредоточил на реформе центральных органов управления. Манифестом от 8 сентября 1802 г. были созданы первые 8 министерств. Разделение губернского управления на многие отрасли, подчиненные различным ведомствам, ослабило власть губернатора и привело к излишней централизации управления. Это, в свою очередь, вызвало в деятельности местных учреждений ведомственность, волокиту и бюрократизм, на борьбу с которыми и были во многом направлены реформы местного управления на протяжении всего XIX в.

Учреждение министерств в 1802 г. не предусматривало повсеместного восстановления института наместничества. «Особенное» управление сохранялось лишь в некоторых областях России, главным образом, на окраинах, где трудности связи с центром требовали расширения прав местной администрации. В последующие годы правления Александра I, когда министерская система привела к еще большему упадку местного управления, был поставлен вопрос о восстановлении наместничеств как института высшего местного надзора.

Институт генерал-губернаторства вступал в противоречие с созданной в начале XIX в. министерской системой, т. к. эти органы власти были основаны на противоположных принципах управления. Во-первых, министерства должны были способствовать уничтожению посредствующих инстанций между губернским и высшим управлением, в то время как генерал-губернаторы как раз и являлись такой инстанцией. Во-вторых, министерства осуществляли свою власть в пределах определенной отрасли на всей территории государства, а генерал-губернаторы, напротив, действовали в определенной местности по всем отраслям управления.

В 1816 г. был составлен проект нового учреждения наместничеств. Он не был приведен в исполнение, встретив сильную оппозицию в лице министров. Его противники считали основным недостатком проекта предоставление наместникам чрезвычайной власти, парализующей деятельность министерств. В 1819 г. генерал-адъютанту А.Д. Балашову было поручено взять под свое управление генерал-губернаторство, включающее в себя пять губерний, чтобы, исходя из практического опыта, выработать окончательный проект о наместничестве. Но, несмотря на позитивный опыт деятельности генерал-губернатора А.Д. Балашова и восстановление целого ряда генерал-губернаторств, Александр I так и не успел создать определенной законодательно оформленной системы генерал-губернаторского управления. Все преобразования в этой области носили временный характер.

Созданный 6 декабря 1826 г. Особый комитет должен был окончательно рассмотреть дело о генерал-губернаторствах. Проект А.Д. Балашова был признан негодным. На заседании комитета 4 мая 1827 г. отвергли идею повсеместного учреждения генерал-губернаторств. Комитет пришел к выводу, что генерал-губернаторства должны быть сохранены только в обеих столицах и пограничных губерниях. Таким образом, генерал-губернаторской власти был присвоен исключительный, чрезвычайный характер. Обычным (повсеместным) главой местного управления становился губернатор, имеющий, согласно «Общему наказу губернаторам» 1837 г., функции и управления, и надзора.

К середине XIX в. назрела необходимость создания нормативно-правового акта, регламентирующего деятельность генерал-губернаторов. Таким документом стала «Общая инструкция генерал-губернаторам» 1853 г. Однако и она имела весьма обтекаемые формулировки, наделяя генерал-губернатора обширными правами и полномочиями, зачастую пересекавшимися с функциями губернаторов, что на протяжении всей второй половины XIX в. приводило к столкновениям генерал-губернаторов с министрами внутренних дел, стремившихся к усилению власти подчиненных им губернаторов. В связи с обострением общественно-политического кризиса в стране полномочия генерал-губернаторов с 1870-х гг. неуклонно расширялись, но, несмотря на это, генерал-губернаторства по-прежнему признавались непригодными для всей территории государства и оставались чрезвычайным институтом власти. Борьба двух тенденций: ведомственного (линейного) управления, с одной стороны, и децентрализация управления с подчинением всех его звеньев по горизонтали одному местному «главному начальнику» с другой, велась в бюрократических сферах всю первую половину XIX в. и перешла в пореформенную Россию.

В период подготовки отмены крепостного права в конце 1850-х гг. у императора Александра II возник план повсеместного введения временных генерал-губернаторств. Это было вызвано опасениями, что реформа может повлечь за собой беспорядки и волнения в крестьянской среде. Однако данный проект встретил сопротивление со стороны министра внутренних дел С.С. Ланского и его ближайшего окружения. Генерал-губернаторское управление, по мнению министра, представляло собой «лишнюю административную инстанцию, лишь затрудняет и замедляет ход дел». В докладе от 17 февраля 1856 г. С.С. Ланской писал: «Положительно можно сказать, что при существующих ныне условиях сосредоточение высшей власти по гражданскому управлению в лице генерал-губернатора не приносит никакой пользы в губерниях, правильно уже устроенных и не заключающих в себе разнородных элементов»[iv]. Несмотря на это в 1858 г. Александр II поручил министру внутренних дел составить проект инструкции временным генерал-губернаторам, которые должны были стать повсеместным институтом власти в период проведения крестьянской реформы. Будучи противником этой идеи, С.С. Ланской представил императору записку, в которой приводились аргументы в пользу того, что состояние государства не требует установления чрезвычайной власти для поддержания порядка, а также говорилось о возможных негативных последствиях подобных мер. В записке давался прогноз о том, что генерал-губернаторы неизбежно будут усиливать свою власть за счет влияния гражданских губернаторов, в то время как губернаторская власть уже «заключает в себе все элементы законной силы и значения». Подводя итоги, автор записки приходит к выводу, что введение генерал-губернаторств, не только не принесет пользы, но напротив, пошатнет и ослабит влияние губернаторов, приведет к столкновениям с высшими органами власти, «а по крестьянскому вопросу, это учреждение не только окажется слишком слабым для предупреждения беспокойств и волнений, но облеченное произволом ничем не ограниченным, оно породит в обоих сословиях, и помещичьем, и крестьянском, недоверие и неудовольствие, которые суть прямые причины волнений и беспокойств».

Эта записка вызвала недовольство императора, который оставил на ней свою пометку для С.С. Ланского: «Она верно составлена не вами, а кем-нибудь из ваших директоров департамента или канцелярии, которым предполагаемое новое учреждение крепко не нравится, ибо должно ослабить их власть и то значение, которым они привыкли пользоваться и часто употреблять во зло»[v]. Идея повсеместного учреждения генерал-губернаторств не была оставлена, однако, так и не получив своего воплощения, сошла на нет. Сенатор Я.А. Соловьев в своих воспоминаниях объясняет это тем, что данный проект был непопулярен в самых широких слоях общества. Даже «последователи охранительных начал в губерниях, хотя и старались из всех сил сохранить за помещиками как можно более власти над крестьянами, но сами вовсе не желали, что весьма, впрочем, понятно, испытывать на себе деспотическую и произвольную власть ни военных генералов в качестве генерал-губернаторов, ни штаб- и обер-офицеров в качестве уездных начальников и становых исправников»[vi].

В период проведения военно-окружной реформы, начавшейся в 1862 г., министр внутренних дел П.А. Валуев разработал проект о новом устройстве генерал-губернаторского управления. По мнению министра, возложение на некоторых генерал-губернаторов обязанностей командующих войсками должно было привести к освобождению их от многочисленных обязанностей по гражданскому управлению, сохранив за генерал-губернаторами преимущественно «политическое значение и политическую власть, состоящую в охранении общественного порядка и политической безопасности в губернии»[vii]. Идея Валуева продолжала линию министерства внутренних дел на усиление власти подчиненных ему губернаторов. Этот проект вызвал резкую критику генерал-губернаторов. Так, например, санкт-петербургский военный генерал-губернатор А.А. Суворов-Рымникский в своем отношении министру внутренних дел от 28 марта 1863 г. отмечал, что «ограничение настоящего круга деятельности генерал-губернаторов не должно быть определяемо исключительно опасением, что лица эти при подчинении им местных военных управлений будут не в состоянии исполнять с успехом, лежащие на них обязанности по гражданской части». В ведении министерств, отмечал генерал-губернатор, находится «без сравнения большее число дел, чем то, которое предстояло бы генерал-губернатору», однако «дела разрешаются министерствами правильно и успешно»[viii]. Аналогичным образом высказались и некоторые другие генерал-губернаторы.

Комитету министров неоднократно приходилось решать вопросы, связанные с уточнением пределов компетенции генерал-губернаторов. После принятия в 1881 г. «Положения об охране государственного порядка и общественного спокойствия», объединившего принятые ранее меры, возникло затруднение в определении территориальных границ влияния генерал-губернаторов. В 1881 г. в некоторых местностях, которые раньше входили в состав генерал-губернаторств, не было объявлено положение усиленной охраны, и они выпадали из сферы действия чрезвычайной власти генерал-губернаторов, которые часто ходатайствовали о расширении своих чрезвычайных полномочий. Временный одесский генерал-губернатор просил распространить Положение об охране на всю территорию Екатеринославской и Таврической губерний, т. к. нахождение под его властью только их отдельных частей порождало значительные административные затруднения. Однако по мнению министра внутренних дел Д.А. Толстого, это неизбежно поставило бы на очередь вопрос о введении чрезвычайных мер на всей территории империи, в чем правительство не видело необходимости. Также была отклонена просьба московского генерал-губернатора В.А. Долгорукова подчинить ему на время 7 смежных губерний и предоставить ряд дополнительных полномочий.

С одной стороны, соединение в системе государственного управления ведомственного (линейного) и территориального (федеративного) принципов управления имело шанс придать системе управления определенный баланс централизации и децентрализации. В этом случае министерская власть должна была выражать интересы страны в целом, генерал-губернаторская – региона. Однако на практике система государственного управления была далека от соблюдения баланса интересов. «Помимо того, что между центром и регионами существовали известные несовпадения во взглядах на правительственную политику, министры стремились прежде всего стоять на страже ведомственных интересов, а генерал-губернаторы в борьбе с центром больше заботились о расширении своей власти и удовлетворении личных амбиций, отодвигая зачастую интересы региона на второй план»[ix].

Таким образом, на протяжении всего XIX в. на высшем уровне власти проходили дискуссии по вопросу о необходимости института генерал-губернаторства в системе управления государством. Главными противниками генерал-губернаторств последовательно являлись министры внутренних дел, которые выражали мнение о достаточности губернаторов для поддержания порядка на местах. Генерал-губернаторы, в свою очередь, отстаивали свою необходимость и значимость, утверждая, что губернаторы не обладают достаточной властью и инструментами управления, чтобы быстро и эффективно реагировать в ситуациях, требующих немедленного вмешательства властей.

Тем не менее, несмотря на постепенное сокращение количества постоянных генерал-губернаторств (на фоне появления временных) во второй половине XIX в., полностью отказаться от этого института власти в условиях обострения общественно-политического кризиса самодержавие было не готово. Главными защитниками института генерал-губернаторства были императоры, понимавшие необходимость иметь своего личного представителя на местах.

К концу XIX – началу ХХ в. институт генерал-губернаторства в условиях модернизации государства и зарождения гражданского общества становился все менее эффективным, а его инструменты управления – не соответствующими времени. Построенный на традиционных основаниях, он заметно отставал от динамичного развития российского общества и не справлялся с возложенными на него функциями. Выбор кандидатур на должность генерал-губернатора, исходя из доверия императора, а не деловых качеств выдвигаемого, неопределенность компетенций, слишком большое значение личностного фактора в их реализации и т. д. не вписывались в модель «рационального бюрократа», описанную М. Вебером. Таким образом, генерал-губернаторство было продуктом российского государства и общества, названного А. Рибером «обществом осадочных пород», в котором новые институты и структуры «наслаивались» пластами на старые, никуда не уходящие и продолжающие функционировать вне зависимости от их эффективности.

Ключевые слова: самодержавие, генерал-губернаторство, институт власти, местное управление.

Key words: autocracy, the general government, institute of government, local control.

Примечания

[i] Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. М., 1978. С. 145.

[ii] Рассолов Г.А. Институт генерал-губернаторства в Российской империи (1775 – конец XIX в.). Дис… канд. ист. наук. М., 2005. С. 82.

[iii] Положение комитета министров «О предоставлении местным административным властям права издавать обязательные постановления» // ПСЗ 2. Т. 51. Отд. 2. № 56203. С.60–61; О назначении временных генерал-губернаторов в городах С-Петербурге, Харькове и Одессе и о предоставлении как сим генерал-губернаторам, так и генерал-губернаторам в Москве, Киеве и Варшаве некоторых особых прав для охранения порядка и общественного спокойствия во вверенном им крае // ПСЗ 2. Т.54. Отд. 1. № 59476. С. 298–299; Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия // ПСЗ 3. Т. 1. № 350. С. 261–266.

[iv] Объяснительные соображения по проекту нового положения о генерал-губернаторах в замену статей Свода законов. Т. II. Кн. 2. Разд. I. Гл. I. Ст. 290–350 // Материалы собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений: Отдел административный. Ч. I. Отд. VI. СПб., 1870. С. 38–39.

[v] Из записок Марии Агеевны Милютиной // Русская старина. 1899 г. № 2. С. 275–281.

[vi] Записки Я.А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина. 1882 г. № 3. С. 595.

[vii] Соображения о новом устройстве управлений генерал-губернаторов // Материалы собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный. Ч. I. Отд. VI. СПб., 1870. С. 1.

[viii] Цит. по: Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: В 2-х т. / Под общ. ред. В.В. Черкесова. Т. 1. СПб., 2001. С. 204.

[ix] Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX – начала XX в. Омск, 1997. С. 118.