Самоуправление в России имеет глубокие корни и дает исторические примеры, свидетельствующие о существовании развитых форм инициативы и самодеятельности населения. В этом отношении интересен опыт создания и деятельности органов местного самоуправления в период укрепления Российского централизованного государства. Установившаяся к концу XVI в. в Московском царстве система управления базировалась на тесном переплетении государственного регулирования с местным самоуправлением в сферах администрирования, налогообложения, охраны правопорядка и суда. Важнейшим правовым актом здесь стала земская реформа 1555–1556 гг., в результате которой произошла замена наместников и волостелей в местном управлении и гражданском судопроизводстве выборными общественными властями.

Основной единицей административно-территориального деления Московского государства был уезд, состоявший из крупных земельных частей: пригородов и земель. Земли распадались на волости, а они, в свою очередь, на станы, трети и четверти. Особое место в административно-территориальном делении занимал город. Волости и города составляли самостоятельные земские округа (общины). В городах существовали свои структуры гражданского общества – сотни и слободы. Сельские и посадские «миры» самоуправлялись сходами.

На административное накладывалось деление территории и на судебные округа. Губа представляла собой судебный округ и первоначально соответствовала границам волости, но впоследствии включала территорию 1–2 уездов.

В уездах действовали губные избы. Главой избы являлся губной староста, выбираемый дворянами и детьми боярскими и утверждаемый Разбойным приказом и царем. Губные старосты («излюбленные старосты») избирались обычно на год и исполняли административные обязанности (землеотвод, межевание и т. д.), а также отвечали за безопасность и спокойствие в уезде. Они ловили преступников, совершивших разбой, татьбу, убийство или поджог, даже казнили их, если те были схвачены на месте преступления. Для предотвращения преступлений губные старосты должны были проводить обыски – допросы всех местных жителей о том, кто у них в посаде или в уезде разбоем занимается, лихим людям притон дает. Для таких расспросов губные старосты и их подчиненные разъезжали по всему уезду.

Губному старосте помогали губные целовальники (присягая верно служить, они целовали крест). Их избирали в волостных, становых, сельских и посадских округах посадские люди и чернотяглое крестьянство. В помощь губному старосте действовал также штат полицейских чинов мелких округов – сотские, пятидесятские, десятские.

Сословно-представительными органами на местах – в земских округах – были земские избы. Они имели значительный штат должностей для ведения общих дел. Все земские должности в деревнях, волостях и городах были выборными.

Возглавлял земскую избу земский староста. Он выполнял свои функции без взимания с населения пошлин, поэтому ежегодно старосты избирались из местных дворян («лучших людей») на общих собраниях –сходках. Помощники старост – целовальники – выбирались из местных крестьян и посадских людей.

Выбираемые и утверждаемые в Москве (в приказе, к которому был приписан избравший их округ) земские судьи исполняли судебные функции –  ведали судом по мелким уголовным и гражданским делам.

При земских судах состояли приставы и доводчики, обеспечивавшие исполнение решений и наказаний. Выборными были и делопроизводители – дьяки. Миром выбирались также сотские, пятидесятские, десятские («человек с десять») и верные головы (начальники разных казенных сборов).

Земские избы действовали только в посадах и в пределах черносошных и дворцовых земель. В вотчинных и поместных землях, где проживали владельческие крестьяне, самоуправление «мира» сочеталось с управлением городовых приказчиков и губных старост, выполнявших административно-полицейские и финансовые функции. Другими словами, на землях, где жили владельческие крестьяне, существовал общинный «мир» как низовая самоуправляющаяся структура, но не образовывалось земство.

Основной хозяйственной единицей была волость, определенная территория черных земель, населенная крестьянами. Именно волость объединяла местное крестьянское население для исчисления, уплаты податей и отбывания повинностей.

Вся жизнь земства была завязана на владении, пользовании и распоряжении общинной землей и на исправной выплате государственных налогов и сборов. Земля являлась носителем тягла – совокупности государственных налогов, основным из которых была посошная подать. Нормой налогообложения в XVII в. была «соха» – условное пространство населенной и обрабатываемой, приносящей доход земли. «Соха» не представляла собой постоянной единицы, размер ее менялся в зависимости от качества земли, социального положения плательщика и т. д.

В городах «соха» включала в свой состав от 40 до 160 тяглых дворов посадских людей, владевших пахотной землей. В 1620 г. на каждую соху в поместных и вотчинных землях приходилось по 800–400–200 четвертей земли в одном поле (при существовавшей трехпольной системе цифра увеличивается в 3 раза), в монастырских и церковных землях – по 600–300–150 четвертей, на черносошных землях – 700–600–500 четвертей в зависимости от урожайности земли.

Посошная подать исчислялась по описи недвижимого имущества у городского и сельского населения. Кроме нее, на земство налагались многочисленные прямые и косвенные материальные обременения. В их число входили подводная повинность (хлеб надо было свозить с крестьянских пашен на центральные склады); ямские деньги на содержание почт в государстве (собирали в городах и землях всех категорий, кроме дворцовых и государственных земель, где этот налог выплачивали натурой, в виде провианта для ямщиков и лошадей); снабжение зерном служилых казаков и стрельцов (собирали либо натурой, либо деньгами, но Поморье и города всегда платили деньгами); полоняничные деньги на выкуп пленных у турок и татар; деньги и хлеб на жалованье ратным людям и содержание их в военное время; другие обременения.

Казенные сборы и повинности назначались на волость, а крестьяне сами разверстывали эту сумму на отдельные хозяйства по их состоятельности – по промыслам и животам, сколько под кем лежит земли, сеется хлеба, косится сенных покосов.

По окончании Смуты, из которой Российское государство вышло полностью разоренным, с разрушенной финансовой системой, к известным налогам и повинностям, налагаемым на земства, прибавились чрезвычайные сборы (пятинные и запросные деньги). Впервые весной 1614 г. Земский собор инициировал и обеспечил сбор 1/5 части с доходов всех жителей государства, кто не нес военную службу. В дальнейшем при Михаиле Федоровиче сборы пятинных денег производились в 1615, 1633, 1634 гг.

Большие и малые города Московского царства, уезды и волости несли нелегкое бремя повседневных хлопот. Архивные материалы Российского государственного архива древних актов (РГАДА) свидетельствуют, что предметом заботы земских старост и целовальников являлось, с одной стороны, выполнение налоговых обязательств перед государством, но, с другой, не менее, а может, даже более важным было поддерживать материальное благосостояние своего податного округа. В противном случае за хозяйственную несостоятельность мира земские начальники несли личную и имущественную ответственность.

Жизненными потребностями были обусловлены постройка и содержание местной церкви, земского двора, ворот, моста, бани, тюрьмы. Церкви нужны были свечи, иконы, книги духовного содержания, земскому двору – добротная изба, дрова, лучина, бумага, перья, чернила, короба для дел, клети для собранных хлебных запасов, сторож для охраны. Мост пал, перекладины сгнили – требовался срочный ремонт[1]. Тюрьма же была предметом особой заботы земских властей и местного населения. Проезжавших через населенные пункты и имевших подорожные грамоты от царя земские власти обеспечивали провизией (поставляли им овсяный квас, хлеб, рыбу, мясо, капусту, сметану, вино, калачи), давали подводы, лошадей и проводников[2].

Некоторые ехавшие из Москвы в Сибирь или обратно служилые люди вынуждены были задерживаться по пути в каком-либо городе, «весновать» с конца марта до тех пор, пока лед не вскроется и можно будет по реке продолжать путь дальше. Все это время их содержали на земские деньги. Для местного бюджета такие расходы были очень накладными, и если можно было от них избавить мир, то это расценивалось как большая удача.

Приезжали в города и уезды и официальные лица из Москвы, которых тоже надо было содержать.

Земские власти регулярно оплачивали услуги доводчиков и рассыльщиков. Одни ходили «людей высылати для государевых денежных сборов на правеже стояти», «в сыскном приходе»[3]. Всем миром сговаривались обеспечивать ратных людей «из черных книг», которые будут нести службу в их местности «для обереганья от полских и литовских людей и от русских воров». От всего мира посылали местные жители в Москву на Земские соборы и «в челом битчики» своих представителей с прошениями о мирских бедах, давая им на расходы деньги из земской казны[4]. Если задерживались челобитчики в столице по мирским и земским делам, проедались вконец и вынужденно подписывали кабалы кредиторам, то земство выкупало такие кабалы, сколько бы денег они ни стоили.

Интересы государства в финансовой сфере явно расходились с интересами крестьянских и посадских миров. Опорой верховной власти на местах стали воеводы. Институт воевод возник в России еще в XVI в., но усилился в первой половине XVII в. На окраинных землях в силу особенностей геополитических условий он был вызван потребностью иметь таких представителей государства, которые могли бы эффективно решать и военные, и гражданские задачи. Введение воеводского управления во внутренних территориях отечественные историки связывают с различными факторами, такими как хозяйственный и политический кризис конца XVI– начала XVII в., развитие крепостничества, рост податного гнета и невозможность доверять сбор налогов выборным земским властям[5].

Воеводы обычно рекомендовались Разрядным приказом, назначались царем по согласованию с Боярской думой сроком на 1–2 года.

Принципиальным отличием воевод от кормленщиков времен Ивана III было то, что за свою службу воевода получал поместье и денежный оклад. В больших городах было по нескольку воевод. Для ведения финансово-хозяйственных дел при воеводе изначально складывался круг мелкого чиновничества – делопроизводителей, который в 20–30-е гг. XVII в. оформился в особый тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских (или приказных, съезжих) изб. Условно состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2–3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые он получал от Разрядного приказа. В соответствии с этим наказом воевода обычно руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие, а также охранял собственность, боролся с укрывательством беглых, набирал на службу служилых людей, осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов и др.

Земским властям приходилось выстраивать мирные «взаимовыгодные отношения» с воеводой как представителем царской власти в данной местности. Но не всегда это удавалось. До конца XVII в. государство признавало воевод и земские власти равноправными субъектами местного самоуправления, поэтому цари принимали жалобы населения на воевод, расследовала воеводские злоупотребления, а в наказах от воевод требовали «государевым…и земским делом промышлять с великим радением»[6].

Сосуществование местного самоуправления и воеводского управления в XVII веке.

Но такое положение определялось правовым обычаем. Потребности развития Российского государства создавали условия для изменения структуры управления и ее правовой базы. Укрепление верховной царской власти вело к унификации государственного управления и его все более жесткой регламентации и бюрократизации. Расширение территории государства включало в «оборот управления» области, на которых действенных земских общин не было, а население многих новых городов состояло лишь из служилых людей, подчинявшихся воеводам.

С середины XVII в. с расширением и укреплением государственных границ резко возросло количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привела к созданию военных округов-разрядов, территориально значительно превышавших рамки старых уездов. В области управления это выразилось в образовании в центрах округов-разрядов –промежуточного звена управления. На базе старых приказных изб были сформированы разрядные избы с расширенными военно-приказными функциями.

Так постепенно в Московском государстве произошел переход к бюрократизированному приказно-воеводскому управлению. Это не привело к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в государственных, дворцовых и частично окраинных землях продолжали существовать и функционировать и при воеводах. Волость по-прежнему оставалась важнейшим институтом саморегулирования крестьянского общества.

Жизнь обрекала сельские и городские миры на постоянную адаптацию к социальной и политической динамике. Мирскому самоуправлению все в большей степени приходилось руководствоваться не нормами обычного права (которые соответствовали мирскому представлению о взаимоотношениях с властью и земским интересам), а государственными нормативными актами и наставлениями. Мир все больше предпочитал перекладывать решение острых вопросов на администрацию. Однако крестьяне по-прежнему видели в волости орган самоуправления и социальной защиты.

Жизнь земских миров в Московском государстве – положительный исторический опыт, требующий признания. Она показывает действенность специфических рычагов местного самоуправления, которые объединяли людей для решения и государственных и локальных проблем. Земские представительные органы власти и сложившиеся традиции их функционирования обеспечивали социальный мир и взаимоответственность среди населения отдельно взятой территории – хозяйственной единицы и гражданской структуры. В совокупности местное самоуправление способствовало формированию и сохранению прочных социальных связей, исторических и культурных традиций.

Примечания

---

[1] РГАДА. Ф. 396. Оп. 2. Ед. хр. 1195. Л. 129.

[2] РГАДА. Ф. 396. Оп. 2. Ед. хр. 1196. Л. 50.

[3] РГАДА. Ф. 396. Оп.2. Ед. хр. 1196. Л. 75, 87 об.

[4] РГАДА. Ф. 396. Оп. 2. Ед. хр. 1196. Л . 145 об.

[5] Вершинин Е.В. Воеводское управление Сибири (XVII в.). Екатеринбург, 1998. С. 8.

[6] РГАДА. Ф. 210. Ед.хр. 69. Л. 1–79.